二是坚持以人民为中心。

[38]林彦：《维护全国人民代表大会的民主功能——兼评〈全国人大组织法〉（修正草案）》，载《法学评论》2020年第6期。从内容看，这个决议在一个有限的过渡期内，暂时中止了新宪法有关条款的实施，而延展了已失效宪法有关条款的效力。

以辽宁贿选案为例，地方人大常委会因不足法定人数而无法行使职权，这的确是一个十分例外的现象，立法机关以创制性决定来处理也较适宜，但立法机关却不宜止步于此而放弃制度化的努力。[53][德]齐佩利乌斯：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第95页。[17]在新冠疫情缓解后，2020年4月，全国人大常委会通过《关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定》，确定十三届全国人大三次会议的召开时间为2020年5月，改变了规定的会议时间。这也从事后全国人大以正式立法填补宪法缺漏的情形得到说明。[72]学理上也认为法律是由全国人大和全国人大常委会制定的，它统一调整全国性的重大社会关系。

（三）创制性决定与漏洞填补从理论上说，法院填补漏洞是一种造法行为，虽然它仅仅适用于个案，但法院却恰恰据此新造之法而裁处当事人的权利义务，因此有学者认为它也是一种小幅度的立法。那么，该如何看待创制性决定的效力依据问题呢？（一）尽量作有效解释的原则从形式上说，创制性决定并无具体明确的依据，否则也不会被称作创制性，但其效力仍不容否认。值得指出的是，《宪法》第70-71条规定，全国人大及其常委会有权领导专门委员会和组织调查委员会。

反观行权实践，2001年全国人大常委会根据宪法，以正式立法的方式制定了《人口与计划生育法》。此外，宪法法律零星地授予全国人大及其常委会权力。漏洞的存在具有普遍性，并非是天大的事。进入专题： 全国人大兜底职权 依宪治国

钱宁峰：《未列举权力条款的宪法史分析》，载《中国宪法年刊》2014年第10卷，法律出版社2015年版，第60页。宪法创设全国人大兜底职权，本身蕴含了对国家权力机关权力体系性的安排与追求。

(42)参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，《中外法学》2018年第2期，第297页。在法律方法语境中，为使法律列举权力更为圆通，需要通过规范的解释方法对其可能存在的漏洞进行填补。在比较法视域，结构论解释也通常被用于解决美国的联邦与各州、各国家机关之间的权力分配关系问题。针对适当的含义，则需要考虑手段和目的两个方面各自内容的适当性。

(36)该分散模式在规范意义上构筑起了国家重大事项标准，而不是地方的、局部的权力事项标准。(47)See Vicki C.Jackson,Holistic Interpretation:Fitzpatrick v.Bitzer and Our Bifurcated Constitution,53 Stanford Law Review 1259,1290-1295(2001).(48)See Robert J.Kaczorowski,Inherent National Sovereignty Constitutionalism:An Original Understanding of the U.S.Constitution,101 Minnesota Law Review 699,704(2016).(49)BVerGE 49,89,125.转引自许宗力著：《法与国家权力(二)》，我国台湾地区元照出版有限公司2006年版，第392-393页。(31)典型实例如1992年全国人大《关于兴建长江三峡工程的决议》，其主权力依据是《宪法》第62条第10项。而如果一项法律被制定用于实现一个不适当的目的，那么该法律也将不适当。

由于它没有明确具体的授权对象，在人民代表大会制度下，在制度层面应当将推行计划生育的权力首次赋予全国人大及其常委会。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，也可以使国家的各项工作有效地进行。

因此，本文使用的全国人大兜底职权概念，往往蕴含其常委会兜底职权(例外情况另作说明)。然而，宪法对全国人大授予的其他职权，并非总是至为明晰的，仍存在一些相对模糊化的授权规定。

伴随人民代表大会制度的发展演化，全国人大兜底职权三重结构的划分标准获得了规范层面的进一步强化。二是分散授予职权的类型与集中列举职权存在差异。全国人大常委会职权的规定也列举了一些重大事项，并规定了行使全国人民代表大会授予的其他职权。美国宪法上必要且适当条款的类似规定可见于《澳大利亚联邦宪法》第51条第38项和《欧洲联盟运作条约》第352条第1款。第二，在理论上，默示权力理论可以为附带职权的证立供给理论资源，以回应现实需求。(二)附带职权解释方法的展开与例证在宪制结构中，全国人大才是中国宪法的守护者，且制度与理论上最高人民法院不能参与附带职权的建构，全国人大具有较充分的附带职权形成空间。

第三，除以上两类职权外，那些没有明确的权源依据、但在整个国家权力结构中与最高国家权力机关地位相吻合的职权，归由全国人大行使，可称为固有职权。第二，宪法或法律列举的全国人大职权中所蕴含的那类辅助性、执行性权力由全国人大行使，可称为附带职权。

固有职权从而成了全国人大迫不得已方才行使的权力。全国人大兜底职权合法性的论证要遵循此先后顺位，不可轻易越级。

不过，附带职权的权力扩展功能是有限的，它的目的论解释应当遵循几项制约：其一，应受到法规范调整意图、计划及其内在目的约束，同时不得与法条文本的字义明显抵触。(二)国家重大事项标准与结构论解释从实体界定看，国家重大事项的判断标准，可谓是一个让人劳神费思的问题，诸多的研究者与实务家对该问题苦思不得其解。

(16)通过历史解释，制宪时期的证据已表明必要且适当条款的目的旨在形成一种建构规则，(17)这与全国人大附带职权规则的价值目标是一致的。进入专题： 全国人大兜底职权 依宪治国 。⑤这些思考富有启发，但将全国人大兜底职权完全等同于剩余重大事项决定权，遮蔽了全国人大兜底职权的丰富蕴含，且实体主义进路永远无法列举全部兜底职权。(33)那么，该四种职权的划分是否涵括全国人大所有职权?有见解认为，该划分具有非穷尽性，虽然这种概括方法把各级人大及其常委会的大部分职权包括其中。

该套论证方法可以指导全国人大新权力实践，提升其权力运作的宪法理性和规范化程度。(二)附带职权：以列举职权为解释权源如果说其他列举职权仅是将宪法法律作为确认权力的来源，那么附带职权则是以宪法法律上全国人大列举职权为规范依据，经由推导而由全国人大兜底职权规范最终吸纳的那部分权力。

(13)不同于创制性立法，主要对社会中事实规则进行确认的民事立法属于确认性立法。(43)而中国宪法中的结构性信息与规范，包含了民主集中制原则、权力分工以及人民民主等，它们构成了去研判与评析全国人大固有职权的最重要资源与框架。

在权力本质属性上，随着国家情势的不断变化，必然出现制宪者无法预见、至为艰巨的难题，这就需要为改革宪法之下的全国人大提供一套灵活而非僵硬的职权体系，以使它拥有足够的规范空间和能量应对未知的复杂环境。根据2006年《人民法院组织法》第28条，专门人民法院的组织和职权由全国人大常委会规定。

(19)See Arun Sagar,Notes towards a Theory of Implied Powers in(Indian)Constitutional Law,7 NUJS Law Review 249,253-257(2014).(20)See Robert J.Kaczorowski,Inherent National Sovereignty Constitutionalism:An Original Understanding of the U.S.Constitution,101 Minnesota Law Review 699,701-702(2016).(21)四项职权的宪法基础分别为《宪法》第63条、第65条第3款，第69、70、71、92、94、126、133、138条。针对一些重大建设项目和重大决策要不要经过全国人大或其常委会审议，当时有较多讨论。遗漏权并没有太多的神秘色彩，它的产生源于立法者的有限理性。1940年美国国会通过的《秃头鹰保护法》，实质上并非为宪法州际贸易条款所支持，因为国会制定该法的主要根据，显然不是鹰的贸易价值，更为直接的宪法性理由是国会拥有宪法未列举权力以保护国家象征。

但必要且适当条款的理解适用存在诸多争议。第四类是国务院机构改革决定权。

相较于此前宪法的巨大变动，1982年全国人大兜底职权条款的微调，似乎仅在其中扮演了微不足道的角色。1993年全国人大《关于授权全国人民代表大会常务委员会设立香港特别行政区筹备委员会准备工作机构的决定》，其主权力依据是《宪法》第62条第14项。

这是全国人大附带职权得以提出和阐释的立宪主义国家制度背景。比如，《宪法》第65条第1、2款规定全国人大常委会的组成人员及其中少数民族代表名额的要求，而第3款则顺势规定全国人大对其常委会组成人员的选举罢免权，此种安排在整体上更为契合宪法的规范结构，且该项职权属于全国人大内部组织成员的权力，有别于他律型的集中列举职权。